信德海事 2015年8月29日
题记： 昨日从中国劳动保障报得知：近日召开的第十二届全国人大常委会第十六次会议，批准我国加入国际劳工组织《2006年海事劳工公约》。《2006年海事劳工公约》 是2006年2月23日在日内瓦召开的第94届国际劳工大会上通过的， 已于2013年8月20日生效。 国际劳工组织登记我国批约书之日起一年后，对我国生效。
从该部海事劳工公约的通过到生效，在航运界及海事界都是一片叫好之声。从2006年之后，也有大量学者和实务人员研究该公约对我国海员权利带来的意义。公约要求大幅度提高海员的福利待遇，提高职业安全与健康的保障，规范船员的招募与安置。有人将该公约称之为“全球海员的福音”，有人称之为海员的“权利法案”，似乎该公约的出台必然会对我国50多万海员及其家属带来划时代的意义。然而，结合我国的实际情况，通过分析公约可以发现事实并非如此。该公约的生效可能会严重削弱我国远洋公司及远洋海员的竞争力，不仅会令我国大量经营国际航线的船东陷入困境，还可能会造成我国大量外派海员失业。
一、我国目前海员外派之局势
1、海员外派对我国的意义
我国海员人数全球第一，海员劳务输出全球第四。据海事局统计，我国海员总人数在65万左右。对于我国这样一个发展中国家、人口第一大国来说，海员劳务输出具有非常重大的意义。首先，海员外派可以缓解我国的就业压力，海员被派遣到国外轮船上工作被视为境外就业，不仅提高了就业率，而且不消耗国内的就业资源。第二，海员外派能够创造外汇，为稳定我国的外汇平衡作出贡献。第三，通过派遣我国海员到外轮工作，可以提高我国海员素质和竞争力。目前我国海员整体素质仍然处于较低水平，在国际劳务市场上的竞争力也偏弱，海员外派是改善这种局面的最有效途径。第四，通过外派海员和其他国家海员一起工作以及在全球不同港口的活动，可以促进我国与不同国家的交流，传递中国文化，提升我国的形象和影响力。
2. 我国海员外派取得的进展
我国海员外派开始于上世纪70年代末，在改革开放政策的影响下开始发展。1979年6月25日，天津远洋公司派出29名海员到日本“睦邦丸”轮工作，揭开了我国海员外派的篇章。我国拥有丰富的人力资源和数十所海员教育及培训的大学及机构，理应在国际海员劳务市场中拥有发言权，然而事实并非如此。
（1）我国在国际海员劳务市场中占据份额很低相比菲律宾，其仅有9 400万人口，每年却有超过20万的海员被派往其他国家船上工作，每年创造外汇超过15亿美元。而我国拥有近14亿人口，150万船员（其中包括65万海员），BIMCO和ISF组织曾在1990年预测，认为中国外派海员人数应在2000年达到89 167人，在2005年达到104 543人。
然而事实并非如此，迄今为止，中国每年外派人数仍徘徊在4万左右。这种情形既不符合我国作为人口大国的国情，也不符合我国目前并非落后的海员教育培训体系。（2）我国外派海员参与国际竞争的能力很弱我国外派海员所服务的船只，大都为本国人掌握经营或者实际控制，虽然这些船只并不悬挂五星红旗。我国只有10%左右的优秀海员，能够打入欧美船东的市场。同时，中国外派船员主要服务在散杂货船，占输出总量的80%左右，而技术要求高、工资待遇高的船型，中国船员很少能涉足。在这样的情况下，中国外派海员的国际竞争能力一直无法提高。
（3）中国外派海员所享受的工资及福利待遇明显偏低同工不同酬是中国外派海员遇到的正常现象，他们要想获得到外派船上工作的机会，就必须接受比同船其他海员低得多的工资及待遇，这也成了中国海员参与国际竞争所依赖的惯常途径。这种差别及屈辱的待遇也令很多优秀素质的海员无法接受从而弃海登陆，谋求其他岸上工作。
二、《2006年海事劳工公约》产生的背景
国际劳工组织成立于1919年，从上世纪20年代开始，该组织共召开了9次专门涉及商船海员的海事大会，制定了大量的公约和建议书，其中涉及海员劳动的有39项公约、30项建议书和一项议定书。但是这些公约及文件并没有达到预期的效果：一是由于这些海事公约的批准率很低，没有被全球广泛接受；二是劳工组织也缺乏有效的执行机制。
另一方面，进入21世纪之后，发展中国家特别是中国的海运业和海员劳务输出业都得到快速发展，并且逐步参与国际市场的竞争。发展中国家相对廉价的劳动力具有非常重要的意义：一来积极支撑了本国航运业的发展，并且逐步占据国际航运业的部分市场份额；二来发展中国家的外派海员以其较低的价格走进国际劳务市场，不可避免在很大程度上影响了发达国家海员的就业率。在这样的大背景下，国际航运联合会（ISF）最先倡导，并且在国际运输工人联合会（ITF）的支持之下，推动国际劳工组织（ILO）制定一项新的综合海事劳工公约，其根本目的是形成一个统一的较高标准来适用于整个行业，试图把发展中国家的航运公司和海员劳务队伍挤出国际市场。2001年1月，第29届联合海事委员会（Joint Maritim Commission）决定在综合已有的海事劳工公约的基础上，建立一个统一的公约框架结构。在之后的三年里大会经过多次讨论，于2004年起草了公约草案，并于2006年2月召开的海事大会上通过了这部综合了所有海事公约的国际海员法典，即《2006年海事劳工公约》。
三、《2006年海事劳工公约》的主要内容及特点
公约的主要目的是实现世界性的与海员有关的海上劳动的社会条件和经济条件的协调。首先，公约明确了海员所享有的各项权利和自由。除了强制性的规定外，公约允许国家自主决定将哪些明确的权利赋予船员。为了促使该公约能够尽快在全世界范围内生效和得到执行，其允许国家保持与工业需要相一致的步伐。除了渔船和以传统方法制造的船舶，以及内河、沿海和港作船以外，公约将适用于所有航行于国际航线的商船。公约的最大特色是确立了海员在船上工作的最低工作和生活标准，并且规定了海员雇佣条件、工作和休息时间、娱乐设施、起居舱室、健康保护、食品和给养、医疗条件、福利和社会保险保护的条件，这些标准将通过船舶的发证系统以及港口国监督的形式予以实施。船舶发证系统要求500总吨以上的国际航线船舶要携带一份“海事劳工符合声明”和“海事劳工证书”，载明船舶以持续实现公约的方式遵守符合公约的国内法。港口国监督将会通过检查证书或滞留船舶的方式以确保公约得到执行和遵守。
公约的主要特点：首先在结构上采取纵向的格式安排，在正文中确立一套坚实的原则和权利；其次通过守则允许成员国在实施这些原则和权利的方式上有适度灵活性来确保公约尽快生效；再次通过标题五的内容确保原则和权利得到切实遵守和执行，从而确保公约达到其目的。公约的这一结构安排表明了公约法律原则不动摇、方式手段可灵活、最终追求实施效果的核心立场。
四、《2006年海事劳工公约》对我国海员外派的不利影响
公约研讨和制定的工作组由国际劳工组织、船东代表组和海员代表组共同组成。令人惊奇的是，这样一部旨在保护海员权益的法案，最初的倡导者是国际航运联合会（International Shipping Federation），而非海员。该公约通过后，最先批准该公约的4个国家分别是利比里亚、马绍尔群岛、巴哈马、巴拿马，这四个提供开放登记服务的大国几乎拥有了世界大部分的船队，也明显代表了船东的利益。查阅历年国际劳工组织的会议记录可以发现，在背后积极推动该公约出台的机构或者人士绝大多数来自发达国家，例如法国、英国、德国及挪威等，很少来自发展中国家。而代表海员利益的代表，则是来自国际运输工人联合会（International Transport Workers’ Federation），其在很多情况下代表的是发达国家海员的利益。在这样的情况下出台的国际公约，很难想象其会考虑发展中国家的利益。
近年来，我国航运业得到迅猛发展，并在经济全球化的形势下参与国际市场竞争。与国外许多大型航运公司相比，无论在资金实力、管理经验等方面，我国大多数的航运公司特别是数目众多的小型公司都处于弱势地位。而我国航运公司获得发展并壮大所依赖的重要手段便是廉价的劳动力，即较低的海员工资。以一家福州的小型公司为例，其维持船队运营需要支付的海员工资为总经营成本的30%左右，而发达国家的船队，其海员工资成本则占总经营成本的45%左右。在这样较低的运营成本保障下，这家小型公司可以以较低的运费诉求参与国际海上货物运输的竞争并获得发展。在新海事劳工公约的要求下，这家公司不仅要投入成本提高海员的工作和生活环境，还要支付更高的工资及其他福利待遇，在这样的情况下，很多公司势必不堪重负并最终倒闭。而我国海员产业的发展和航运公司的发展是互利互惠、相辅相成的，这种局面势必导致大量海员失业。另一方面，我国海员参与国际竞争的能力相对较弱，无论从业务能力、英文水平以及服务理念上来说，我国的外派海员都处于不利地位。在这样的情形下，我国外派海员走进国际市场所依赖的手段就是较低的工资，这也是近年来我国外派海员产业无法获得长足发展的原因。而在新公约的要求下，所有船东聘用任何国家的海员，都需要支付较高的工资和提供较高的福利待遇条件，如此一来，我国的海员对于国外船东就失去了吸引力，从而更难打入国际市场。因此，表面上，《2006年海事劳工公约》为全球的海运业提供了一个统一的标准，为各国海运企业的公平竞争创造了更为公平的空间，维护海上劳动者的“体面劳动”，但是这些表面的“公平”其实掩盖了一个重要的事实，那就是发达国家和发展中国家的不均衡。这些强加的高标准反而会打压我国航运业的发展，从而最终影响我国外派海员的就业。
五、《2006年海事劳工公约》生效后我国宜采取的对策
随着菲律宾的批准，该公约在 2013年8月份生效。公约第五章规定了非常严格的遵守和执行程序，把履约责任进行具体化并分别赋予船旗国、港口国和劳工提供国。公约生效后，任何从事航运的国家无论是否批准都将受到公约制约。公约规则的第五节“不更优惠待遇”条款使得没有批准该公约国家的船只在港口国监督中会面临更为严格的检查。在这样的情况下，中国批准或不批准该公约的影响已经没有太大差别，公约只要生效其目的便已实现。
对于我国的航运公司来说，将面临更高和更严格的竞争要求，如果想在残酷的竞争环境中生存，唯一的途径是提高经营管理和风险管理的水平，努力缩减其他开支来对冲人力成本的增加，从而能真正做到与国外船东的公平竞争。但这将是一个漫长的过程，初期阶段大量的管理落后的船东将被淘汰出局。
另一方面，我国的外派海员在享受较高工资水平和较好福利待遇的同时，将面临更为严格的优胜劣汰。为了提高我国海员劳务的国际竞争力，政府、航海教育机构及海员应该通力合作共同促进该产业的良性发展。
首先政府应该完善海员权利保护的法规及政策，改革和完善个人所得税制、社会保险体系以及进出境管理等配套服务，从而吸引更多优质人才从事该行业。航海教育机构应该加强教学与培训，提供更为实用和有效的教学，确保未来海员素质和业务能力的增强。而外派海员应注重业务素质及服务理念的提高，增强英文素质、交流能力和责任意识，认真研究国外船东的需求并积极主动予以配合，从而全面提高我国外派海员的竞争力。
六、结语
虽没有直接证据证明《2006年海事劳工公约》是国际航运联合会（ISF）和国际运输工人联合会一起绑架了国际劳工组织，制定了一部旨在打压发展中国家航运业发展和劳务输出的公约，但是通过研究可以发现，该公约的生效和实施将会大幅增加我国航运公司的经营成本，给我国的航运业带来冲击，并最终影响我国外派海员的就业。
但是，历史的车轮终究不可阻挡。大势所趋的事情我们也不必抗拒。更重要的是，政府、学校以及公司要努力给予海员以更好的教育于培训。同时也希望我们的海员能够努力提高自身能力与素质。相信凭借我民族勤劳、勇敢、智慧的特点。未来在国际海运界闯出我国海员应有的一片天地。
（本文主要观点来源：世界海运）